第十五章 福利国家与分配
本章学习目标
1. 掌握从"消极福利"到"积极福利"再到"投资型福利"的三次范式转换。
2. 理解凯恩斯的社会政策逻辑与"内在稳定性"机制。
3. 掌握当代福利国家的分类与"新自由主义改造"的三条路径。
4. 理解福利国家与经济增长、包容性制度、不平等的三方关系。
5. 评估中国的社会保障体系与"第三次分配"。
课前问题：2020年美国失业率一度达到14.8%（2020年4月），但美国因失业而陷入贫困的人口并没有出现1929年式的暴涨。因为什么？美国没有"失业保险全覆盖"，那谁在保护这些家庭？
15.1 福利国家的理论逻辑
15.1.1 三个"为什么要福利国家"的理由
理由一：凯恩斯主义的内在稳定性（Internal Stability）
凯恩斯的《就业、利息和货币通论》（1936）第二章的核心命题：
如果没有福利制度，衰退会自我强化（"有效需求不足"螺旋）
↓
失业 → 收入下降 → 消费下降 → 需求下降 → 更多失业
↓
福利制度作为"自动稳定器"（Automatic Stabilizer）阻断这个螺旋：
失业救济 → 收入不下降 → 消费稳定 → 需求稳定 → 就业稳定这是福利国家最重要的宏观经济功能：它把"失业"从一个"持续性萎缩"的原因变成一个"暂时性波动"。
理由二：保险与社会风险的市场失灵
| 市场失灵 | 具体 | 对应的制度 |
|---|---|---|
| 保险市场的道德风险 | 投保后行为改变 | 除外责任、免赔额 |
| 保险市场的逆向选择 | 高风险者更愿投保 | 强制保险（社会保险） |
| 不可保险的风险 | 巨灾、失业、系统性风险 | 社会保险、国家兜底 |
| 信息不对称 | 雇主与雇员都无法评估长期健康风险 | 强制参保、终身绑定 |
| 代际风险分散 | 青年无法自我保险 | 现收现付制的代际转移 |
理由三：资产的公共属性与"提高质量的公共品"
- "提高质量的公共品"（Merit Good）：教育、健康、育儿——这些不仅提高个人福利，也提高劳动生产率与下一代的人力资本；
- 预防性支出比补救性支出更有效（公共卫生投入1元减少疾病支出10元）；
- 房地产的公共属性：教育质量与社区房价绑定（学区分化）→ 住房政策实质上是社会政策。
15.1.2 三次范式转换
| 阶段 | 时间 | 主导理念 | 制度形态 | 代表人物/文件 |
|---|---|---|---|---|
| 第一次：消极福利 | 1880s-1940s | 保护性：应对市场失灵 | 济贫法式、"最低生活保障"、社会保险（俾斯麦1889） | 俾斯麦、ILO、1935年《社会保障法》 |
| 第二次：积极福利 | 1940s-1980s | 赋能式：使个人能自立 | 全民教育、全民医疗、再培训、职业介绍 | 凯恩斯、《就业报告》、"充分就业"承诺 |
| 第三次：投资型/条件性福利 | 1990s- | 投资于人：人力资本 + 责任 + 条件 | 学前教育、托育、终身学习、"以工代赈"、工作福利 | OECD"投资型福利"、MMT的Job Guarantee、拜登"美国就业计划" |
关键的制度演化逻辑：
消极福利（贴补穷人）
↓ 问题：贫困人口长期依赖 → 依赖文化 → 无法退出
积极福利（提供教育与医疗 → 提升能力）
↓ 问题：福利依赖者占多数时，财政不可持续 + 道德风险
投资型福利（提供能力 + 附条件 + 早期干预 + 回报率高）
↓ 关键：投资回报率高于支出成本普特南的"制度演化"论证（Robert Putnam, Our Kids, 2015）：美国社会资本的下降（社区组织、工会的削弱、家庭结构的改变）解释了为什么同等金额的支出在美国效果比欧洲差——制度质量是政策的"乘数"。
15.2 凯恩斯的社会政策逻辑
15.2.1 《通论》第二章：社会保险与"自愿性失业"
凯恩斯在《通论》第二章的论证（常被忽略，但极其重要）：
第一步：论证存在"自愿失业"（Voluntary Unemployment）
假设工人愿意在任何等于维持生活的实际工资下工作，那么劳动力需求和供给之间的差额就构成"自愿失业"。—— 均衡失业率的存在来源于实际工资与边际生产率之间的差距。
第二步：论证工资刚性
| 工资刚性的来源 | 说明 |
|---|---|
| 最低工资法 | 法定下限 |
| 工集体力（Trade Unions） | 集体谈判抬高工资 |
| 效率工资（Shapiro-Stiglitz） | 为防止偷懒与离职，工企提供高于市场的工资 |
| 行政的"公平工资"惯例 | 相对工资刚性（同一企业内不同岗位涨薪一致） |
| 职业许可证与进入限制 | 抬高特定职业的工资下限 |
第三步：得出福利国家的必要性命题
只要存在自愿失业，就存在通过降低工资来增加就业的空间
↓
但：工资下降会破坏工人的道德激励与营养标准（"贫困的恶性循环"）
↓
结论：社会政策（收入保障）是"生产效率"的一部分，而非"效率的代价"教学结论：凯恩斯主义对福利国家的辩护不是道德论证，而是效率论证——在存在自愿失业的经济中，社会保障使经济更有效率。这是理解 20 世纪福利国家合法性的关键。
15.2.2 "凯恩斯主义的社会政策"（1944年 Beveridge 报告的影响）
- 1942年：Beveridge 报告（英国）提出"从摇篮到坟墓"的普遍保障；
- 1944年：Beveridge 报告出版；
- 1946年：英国 NHS（国民健康服务体系）建立；
- 战后西方共识：
- 充分就业（凯恩斯式需求管理）；
- 普遍福利（"二战社会的战斗"）；
- 混合经济（国家干预与市场互补）；
- 工会作为工资决定的一方；
- 这一"黄金组合"的制度基础：美国的"瓦格纳法"（1935）——联邦政府不干预劳资谈判，但保障集体谈判权与罢工权。
这个"黄金组合"的历史意义：它把经济增长与社会团结绑定在一起——工人通过工资增长分享增长，通过福利获得安全感，因此支持资本主义制度。这被称为 "黄金年代的和解"（Grand Bargain）。
它的解体条件（三个）：
- 生产率停滞（1970s）——无法同时满足工资与利润的增长；
- 全球化的冲击——资本可以流向低工资国家，"社会契约"的物质基础瓦解；
- 人口结构变化（老龄化）——福利支出增长而税基增长放缓。
15.3 当代福利国家的类型学
15.3.1 Esping-Andersen 的三种类型（1990）
| 类型 | "解职"机制 | 典型国家 | 特征 |
|---|---|---|---|
| 自由主义（Liberal） | 市场 | 美国、加拿大、英国（1990s）、爱尔兰 | 补贴低、依赖市场 + 定向救助；"社会公民权"弱；进入劳动力市场即失去福利（福利悬崖）；高贫困率 |
| 保守主义/大陆欧洲（Conservative/Corporatist） | 身份（社会保险 tying） | 德国、法国、意大利、日本、中国（部分） | 与就业/身份强绑定；家庭责任优先；按"贡献"分层；再分配中等；对新受益人（青年、移民）不利 |
| 社会民主（Social Democratic） | 公民权（普遍资格） | 瑞典、挪威、丹麦、芬兰、荷兰 | 普遍权利（与就业、收入、贡献无关）；高税收高支出；对单亲家庭与青年友好 |
关键区分：自由主义模式"扶助穷人"，社会民主模式"保障公民"。这决定了救助的性质（救济 vs 权利）与社会的整合度。
中国的位置：更接近保守主义/大陆欧洲模式——单位/家庭责任为基础、缴费与身份挂钩、城乡分割（直到近年）。但中国的独特之处是"单位制"这一第三支柱：计划经济时期的社会保障不是通过国家税收，而是通过单位（企业/机关/事业单位）提供从摇篮到坟墓的福利（第六章 6.1.3）。
15.3.2 支出与税负的国际比较
| 国家 | 广义社会支出/GDP (2022, OECD) | 税负/GDP |
|---|---|---|
| 法国 | 约31% | 约47% |
| 丹麦 | 约28% | 约47% |
| 瑞典 | 约26% | 约43% |
| 德国 | 约26% | 约38% |
| 英国 | 约24% | 约35% |
| 日本 | 约24% | 约28% |
| 美国 | 约20% | 约27% |
| 中国 | 约15%？ | 约17% |
中国的问题：中国的"政府支出占GDP"约33%（含大量非福利性支出，如基建、行政运转），但真正的"社会福利支出"占比很低。这说明一个问题：中国的财政是"发展型财政"而非"福利型财政"，资源大量投向了增长，而非再分配。
15.4 新自由主义改造：三条路径
15.4.1 三条路径的对比
| 路径 | 国家 | 具体做法 | 结果 |
|---|---|---|---|
| 激进私有化 + 削减福利 | 英国（撒切尔）、智利（皮诺切特）、阿根廷 | 国有制解体、工会削弱、福利紧缩 | 见第八章 8.4.2；结果：制造业空心化、不平等上升、长期低增长 |
| 保留福利外壳 + 收紧条件 | 美国（里根、克林顿、2010s）、德国（哈茨改革2003-2005） | 福利水平不降，但领取条件严苛化、期限缩短、退出成本上升 | "福利悬崖"扩大；美国贫困率从1960s的12%升到2010s的15-17% |
| 分层与市场化 | 美国（401k、学费贷款）、中国（1990s-2010s） | 把集体风险转为个人责任（个人账户、市场化服务） | 风险从公共部门转移到家庭；储蓄率上升但保障感下降 |
15.4.2 里根-沃尔克的"福利紧缩"实验
1979-1990年美国的变化：
| 指标 | 1979 | 1990 | 变化 |
|---|---|---|---|
| 联邦医疗支出占GDP | 4.9% | 7.1% | +2.2pp |
| 医疗支出占GDP（总额） | 8.8% | 13.4% | +4.6pp |
| AFDC（家庭补助）受益人数（百万） | 3.8 | 3.1 | -0.7 |
| 食品券受益人数 | 14.6 | 20.5 | +5.9（1980s后期） |
| 官方贫困率 | 11.3% | 13.5% | +2.2pp |
| 税后转移支付调整的贫困率 | 约6% | 约12% | +6pp |
| 工会密度（私营部门） | 24% | 17% | -7pp |
关键的方法论要点：官方贫困率低估了问题，因为税收返还（Earned Income Tax Credit, EITC）是"负税收"，官方贫困率不计入税收。
所以真实图景：
- 对最贫困的人：美国的社会保障网其实比官方数字显示的更密（EITC、食品券、Medicaid、Housing vouchers 把贫困率从13.5%压到约12%）；
- 对"接近贫困"的人：保障网最弱——如果收入略高于贫困线，就失去大部分补贴（"福利悬崖"）；
- 真正的缺口是中低收入群体的医疗、住房、托育成本——这是 2020s 美国政治极化的经济根源。
15.4.3 哈茨改革：德国的经验
2003-2005年德国"哈茨改革"（Hartz IV）：
| 措施 | 内容 |
|---|---|
| 合并失业保险与失业救济 | 统一为"失业救济II"（Grundsicherung） |
| 强化"求职责任" | 失业者必须接受任何合适工作（即使降薪、搬迁） |
| 缩短福利期限 | 12-24个月后降至更低水平 |
| 引入"求职券"（Job-Ticket） | 个性化服务与培训 |
| 强化私营就业中介 | 禁止公务员优先推荐 |
| 取消"庇护期" | 合同工不再受保护 |
结果：
- 短期：失业率略降，但长期失业（超过12个月）显著上升；
- 失业者就业后的稳定性下降（大量短期合同、频繁换工作）；
- 贫困率上升（Eurostat数据：2005-2015年德国相对贫困率从约18%升至约20%）；
- " Hartz IV"成为社会民主党（SPD）在2017年大选中的核心攻击点，默克尔所在的联盟党因此大败（2017年CDU得票率从2013年的42%降到32.5%）；
- 2018年后德国出现"Bürgergeld"（公民津贴）的回归——基本收入回归到政治议程。
教学结论：紧缩福利的国家可以在总量上保持就业，但会通过"不稳定性"（precarity）把风险转移给中低收入群体，并在政治上付出代价。这个"社会成本"在 GDP 统计上完全看不见。
15.5 福利国家与增长的关系：三个假说
15.5.1 三个主流假说
| 假说 | 命题 | 主要证据 | 主要反驳 |
|---|---|---|---|
| 社会投入假说（Social Investment） | 福利支出是投资（人力资本），提高长期生产率 | 儿童早期教育回报率（ Heckman 的 Perry 项目：每美元投入约$12回报）；托育提高女性劳动参与率 | 投资回报高的是早期与定向干预，不是普遍的现金转移 |
| 社会保险/减贫假说（Social Insurance） | 福利国家是保险，跨期与跨群体平滑，且是"生产性的"（提高风险承担能力） | 失业保险提高再就业率；贫困的代际传递 | 道德风险与"福利依赖"（但实证证据弱） |
| "需求不足"假说（Demand-deficient / Underconsumption） | 福利支出维持有效需求，防止衰退 | 2008与2020：支出乘数；自动稳定器 | 通胀期可能加剧通胀；且需要持续的"财政空间" |
15.5.2 现代化理论与依附理论：两种对立的宏观解释
| 现代化理论 | 依附/世界体系理论 | |
|---|---|---|
| 核心命题 | 福利国家是经济成长的产物（U-shaped） | 福利国家是资本积累的稳定器（社会契约缓和阶级冲突） |
| 因果方向 | 增长 → 税收增加 → 福利扩张 | 阶级力量对比 → 福利让步 → 稳定积累 |
| 证据 | 战后西方"黄金年代"的同步增长与福利扩张 | 拉美的"进口替代"福利扩张伴随债务危机 |
| 政策含义 | 发展中国家应先增长、后福利 | 福利扩张需与产业升级同步，否则是"负债式福利" |
中国的位置：中国在 1990s-2010s 的"社会保障扩张 + 工业化"同步进行，是一种"同步推进"模式，与西方"先增长后福利"的顺序不同——这既提高了效率（因为福利支出伴随社保缴费与劳动力成本上升，促进了产业升级），也积累了当前的人口老龄化+养老金缺口的挑战。
15.6 中国的社会保障体系
15.6.1 体系的构成与覆盖率
| 类别 | 制度 | 覆盖情况（2023-2024） |
|---|---|---|
| 基本养老 | 城镇职工基本养老保险 | 参保约5.3亿人（2023年末） |
| 城乡居民基本养老保险 | 参保约5.4亿人 | |
| 基本医疗 | 城镇职工基本医疗保险 | 参保约3.3亿人 |
| 城乡居民基本医疗保险 | 参保约9.7亿人 | |
| 失业 | 失业保险 | 参保约2.4亿人 |
| 工伤 | 工伤保险 | 参保约3.0亿人 |
| 生育 | 生育保险（已与职工医保合并实施，2020年起） | — |
| 长期护理 | 长护险（试点） | 49个城市试点（2020-2025） |
| 最低生活保障 | 低保 | 约1000万人（2024年） |
| 个人养老金 | 账户制 | 2024年末约7200万开户、约3100亿元缴存 |
中国的特殊问题："半城市化"：
- 常住人口城镇化率 2024年 67%（约9.4亿城镇人口）；
- 但户籍人口城镇化率仅约48%（2023年）——约 2.3亿"半城镇化"人口（在城市工作但无城市户籍）；
- 后果：他们被排除在城市的教育、医疗、住房、社保的完全权益之外（虽然近年政策在推动"常住地参保"）；
- 这是中国最大的分配问题之一，也解释了"内需不足"的一部分原因。
15.6.2 养老金的三个缺口
| 缺口 | 说明 | 数据/估计 |
|---|---|---|
| 人口缺口 | 缴费人数 vs 领取人数 | 职工养老保险抚养比从1990s的约5:1降至2023年的约2.6:1（"5:1警戒线"已破） |
| 地区缺口 | 东部 vs 西部 | 东部（如广东）基金结余，西部（如黑龙江）已"穿省" |
| 财政缺口 | 隐性债务 | 到2024年，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余已为负（约-1.4万亿元），这是历史首次 |
说明："全国养老保险基金累计结余为负"是2024年最重要的财政信号之一——它意味着现收现付制在当前人口结构下已不可持续，任何进一步的人口老龄化都会使其恶化。
应对方向：
- 延迟退休（2025年起，15年渐进）；
- 全国统筹（2022年《企业职工基本养老保险全国统筹统筹制度》实施）；
- 个人养老金（2022年11月）；
- 发展第三支柱（企业年金、职业年金）；
- 降低替代率（从约50-60%逐步下调）；
- 划转国有资本充实社保基金（2017年方案：将国有资本划转约10%给社保基金；2022年实施《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》）。
15.6.3 "第三次分配"与共同富裕
概念来源：厉以宁教授提出（1999年《超越市场与超越政府》）：
第一次分配：市场机制（要素报酬）
第二次分配：政府通过税收、社会保障、转移支付
第三次分配：慈善与公益（自愿）政策进展：
- 2019年《志愿服务条例》；
- 2021年《慈善法》修订；
- 2023年"共同富裕"政策框架（2023-2024年多地试点）；
- 2024年慈善信托、慈善捐赠税收优惠的完善。
但必须诚实指出三个问题：
- 第三次分配的规模在发达经济体也不大（美国慈善捐赠总额约GDP的2-3%，其中大部分是教育/宗教机构，非直接减贫）；
- 不解决主要矛盾——分配不平等的主要调节机制仍是税收与社会保障（第二次分配）；
- 中国的第三次分配在规模上仍小（2023年中国社会捐赠总额约约1300-1700亿元，约GDP的0.1%）。
15.6.4 中国的"福利模式"：一个准确的描述
中国不是"低福利"，而是一种特殊形态：
| 维度 | 描述 |
|---|---|
| 支出结构 | "发展型"为主——大量公共支出用于基建、教育（人力资本）、产业补贴，而非现金转移 |
| 与就业的绑定 | 强（职工社保与就业强绑定），这既保证了覆盖率，也造成了"灵活就业者"与"农民工"的保障缺口 |
| 城乡与户籍分割 | 长期存在，近年才逐步"常住地参保" |
| 家庭责任 | 强（养老与育儿主要靠家庭），这与保守主义模式接近 |
| 覆盖广但保障深度不足 | "广覆盖"（基本医保覆盖95%以上）但"低保障水平"（个人自付比重高） |
准确的诊断：中国是"高覆盖 + 低深度 + 强家庭责任 + 发展导向"的混合模式。其优势是覆盖速度快、财政可持续性较好；其弱点是保障深度不足（尤其医疗自付、养老）、家庭负担重（生育成本）、以及与户籍挂钩的不平等。
15.7 本章小结与思考题
小结
- 三个理论理由：凯恩斯的内在稳定性、保险市场的失灵、公共品的质量属性。
- 三次范式转换：消极福利（1880s-1940s）→ 积极福利（1940s-1980s）→ 投资型/条件性福利（1990s-）。
- 凯恩斯的社会政策逻辑是效率论证而非道德论证；"黄金年代的和解"把增长与团结绑定。
- Esping-Andersen 三类型：自由主义、保守主义/大陆欧洲、社会民主。
- 新自由主义改造三条路径，核心是"福利水平不降但条件收紧、责任个人化"。
- 福利与增长的三假说：社会投入、社会保险、需求不足；现代化理论 vs 依附理论的宏观对立。
- 中国：2024年养老保险基金累计结余首次为负；2.3亿半城镇化人口；高覆盖低深度。
思考与讨论题
- 用凯恩斯的"自愿失业"论证回答："提高最低工资是否必然减少就业？"请分别用凯恩斯主义与新古典经济学回答，然后评估。
- 哈茨改革降低了失业率但提高了长期失业与不稳定性。请用"效率"与"公平"的定义说明这是不是"改善"，并讨论"失业率"作为政策指标的问题。
- 中国2024年养老保险基金累计结余为负。请设计一个三支柱改革方案，并评估每项措施的政治与经济可行性。
- 讨论"福利悬崖"问题：为什么在所有国家都存在？提出至少两种缓解方案，并说明各自的成本。
- 讨论题：有人说"中国的福利模式是发展型的，不是福利型的，这是优点"。请评价这个说法。
- 延伸阅读： - Keynes, The General Theory, Ch.2 - Esping-Andersen, Welfare States in Transition (1990) - Pierson, The New Politics of the Welfare State (2001) - Putnam, Our Kids (2015) - OECD, Social Expenditure Database (SOCX) 与 Society at a Glance - 国务院《社会保险法》与《二段式》相关文件
历史图版
以下图片取自 Wikimedia Commons 公有领域或自由授权档案。看图时请留意：画面里的实物、场景与人群，正是本章所讲机制留下的物质痕迹——机器、队列、账簿、码头、仓库，都是制度与政策在真实世界中的投影。
